Por: Roberto Candelaresi
Entendiendo que es en el ámbito estatal donde se debe jugar gran parte de un proyecto emancipador, o un modelo de desarrollo soberano e inclusivo en nuestra región, tal como propugnamos en artículos precedentes, y, precisamente, a modo de cierre de esta temática, en la que problematizamos situaciones y expusimos algunas herramientas como propuestas para la consecución de aquel gran propósito, en esta nota analizaremos algunas vías posibles para una reconfiguración del rol activo y regulador del Estado, elemento imprescindible para la ventura, y desde luego, ámbito donde se presentan los mayores desafíos políticos y de sentido (concepciones).
En ese orden, todo asunto de gobierno que pretenda relanzar el proceso inclusivo de la ola latinoamericana desplegada por regímenes nacionales y populares en los albores de este siglo, deberá seguramente enfrentar tensiones, a las que deberá anticiparse con medidas para superarlas, rediseñando el Estado con ciertas características que le asegure la mayor libertad de acción.
De la búsqueda del “tipo ideal de Estado” se trata nuestro empeño.
Aproximación a lo estatal
Al menos desde nuestra perspectiva, definimos que todas las experiencias de ‘tipo de estado’ que transcurrieron desde la adopción de la forma moderna de ellos (último cuarto de siglo XIX), con sus diferentes etapas y modos específicos con que los mismos se adaptaron, lo hicieron bajo el régimen de acumulación capitalista.
Es importante destacarlo, pues el marco global de sistema económico, ‘formatea’ las interacciones y el balance de fuerzas entre el Estado y la Sociedad. Las diferentes etapas a su vez, muestran cambios en las relaciones de poder, que se traducen en nuevos diseños institucionales y en modificaciones en la gestión pública de tal Estado.
Caracterizando al elemento Estado, digamos que hay dos esferas con cierto rango de autonomía, pero que le son constitutivos, a saber; la forma del Estado (rol del sector público en los procesos socio-económicos), y el patrón de gestión (valores, dispositivos, orientación de la administración pública).
Ambos planos (político y administrativo), sufren reacomodamientos cuando se dan trasformaciones en el ámbito del contexto general (revoluciones, cambios de signos ideológicos, o regímenes políticos), es decir, ante alteraciones de la ecuación social y política de una época por una nueva matriz socioeconómica.
Asimismo, las variaciones en el Estado o en la administración pública puedan redireccionar los procesos de cambio social. En ese caso hablamos del poder estatal como factor transformador. Las reformas del Estado pueden darse a partir de la activación de fuerzas políticas, que fue la estrategia del primer gobierno peronista, o, de una propuesta de tipo más tecnocrática, promovida desde el ideario desarrollista, tal como se dio en nuestro país.
Síntesis del modelo estatal en la historia argentina: El lugar del Estado y los modelos de gestión pública han presentado importantes variaciones a lo largo de la historia, siguiendo una trayectoria que, si bien posee ecos universales, alcanzó en el subcontinente notas específicas.
De la Organización Nacional
Originalmente, en todos los países sudamericanos, se consolidó su organización estatal sobre la base de economías primario-exportadoras. Coadyuvaron a organizar el modelo primario-exportador, garantizando la reproducción del orden social. Una suerte de Estado gendarme que institucionalizó nuevas formas de regulación de lo político, lo económico y lo social, es decir, un Estado instituyente.
Su patrón de gestión, se reestructuró en función del modelo napoleónico (estructura jerárquica piramidal), siguiendo las experiencias de Europa y de EE.UU. Pero, acercándose a la tradición norteamericana, adoptaron una impronta pragmática tendiente a usar herramientas de organizaciones empresariales.
De la crisis del ’30, y viendo el ejemplo del “Gran hermano del Norte”, muchas administraciones adoptaron una nueva perspectiva respecto al rol de Estado en la economía y en la sociedad, en suma, un protagonismo de intervencionista.
En ese plano se impuso en la posguerra el modelo desarrollista en su auge. En resumen, la intervención estatal fue asignada con roles estratégicos, y así el Estado garantizaba las relaciones capitalistas, orientaba (incentivando) la macroeconomía, promociones culturales, sectoriales, etc. y como productor de bienes y servicios.
El proceso industrializador comenzó en América Latina de la mano de los gobiernos nacional-populares, pero con los gobiernos desarrollistas se establece la conexión teórica entre industrialización y configuración de la Administración Pública
En esta época se desarrollan dispositivos para incorporar a los actores económicos, políticos y sociales en el mapa estatal. Este giro de incorporación de actores sociales al modelo como nuevo patrón de gestión, es clave aún hoy, en las estrategias nacional-populares
Contexto de ajuste estructural
La crisis de acumulación capitalista, trajo una época de profundos ajustes en la región, no solo implementados por gobiernos de derecha liberal, sino por movimientos refractarios históricamente a achicar el Estado (APRA peruano, nacionalismo revolucionario boliviano, socialismo chileno, justicialismo argentino), que aplicaron un progresivo desmonte del Estado benefactor.
Época de construcción de una imagen negativa de lo estatal. La síntesis de las recomendaciones de ajustes [básicamente reducción y cese del intervencionismo estatal], se encuentran en el decálogo conocido como Consenso de Washington (Wiliamson, 1990).
En los hechos, la reducción de la intervención estatal se focalizó en el ámbito productivo, (privatización de las empresas públicas), y en los procesos de desregulación económica. Los niveles de gasto social se mantuvieron con un alto endeudamiento estatal.
Los supuestos del abordaje neoliberal prevalecientes (democracia liberal – como aspiración universal, y la economía de mercado – como orden económico legítimo), limitaron y debilitaron al Estado, ya que el mismo debía ser mínimo. Pocas regulaciones, ampliar áreas al funcionamiento mercantil, privatización de empresas públicas de bienes y servicios, etc.
El nuevo patrón de gestión de la revolución neoliberal se denominó “Nueva Gerencia Pública” (NGP). En su variante perspectiva gerencialista se implantó en la región, empoderando a funcionarios medios y, postulando la eficiencia como valor rector, propugnó la clientelización de los ciudadanos.
Al interior de la organización se buscó generar incentivos a la productividad –por ejemplo, tercerización, flexibilidad de los contratos– propios de la cultura empresarial. El control normativo que rigió la racionalización weberiana dejó de tener preeminencia, y también se abandonó la pose del funcionario modernizador, sino que se dio lugar al ingreso al Estado de intereses privados, capaces de disciplinar tanto al burócrata público como a los funcionarios políticos.
La evolución socio-céntrica
La perspectiva consistió en una importante tendencia de época, adoptada por los partidos de izquierda y/o populares, que admitía que el estado benefactor bajo condiciones de la globalización ya no podía mantenerse. Los llamados “nuevos movimientos sociales” conformaron un ejemplo del cambio de estrategia, toda vez que los partidos populares se refugiaban el trabajo con las comunidades de base.
Como las gestiones neoliberales de los ’90 fracasaron estrepitosamente en cuanto al desarrollo económico y el bienestar social, hasta el Banco Mundial otrora adalid del Estado mínimo, cambia conceptualmente y reclama a fines de esa década, la necesidad de contar con estado eficaz para alcanzar un desarrollo sostenible.
Claramente, aquel fracaso en los países latinoamericanos, resultan en una crisis de gobernabilidad democrática que es la preocupación de aquella entidad financiera internacional, que motiva su cambio discursivo.
El ajuste estructural ya estaba hecho, de cualquier modo, lo que ahora se agrega como política a seguir, son otros objetivos ligados al fortalecimiento de instituciones claves, al fomento de la participación ciudadana, y a la idea de conformar órganos técnicos público – privados y de impulsar el pensamiento estratégico.
El modelo estatal Nacional-Popular
La crisis del 2000 con turbulencias políticas y sociales, tuvo diversas respuestas en los países; reformas menores, regímenes más autoritarios, o cambios en una línea nacional-popular (relanzamiento productivo, círculo virtuoso keynesiano).
El rol del Estado fue de centralizador y asignador de la reneta de los recursos nacionales (hidrocarburos, minería, agro alimentos, etc.), apuntalando a actores económicos menores y consolidando en mercado interno mediante el consumo. Las alianzas pretendidas con grandes empresas no siempre fructificaron. El Estado retomó su papel de agente activo en la inversión y como interventor económico [regulador, acuerdos, subsidios diversos, aranceles, etc.].
Críticas: la utilización de los recursos naturales se hizo bajo una lógica extractiva poco virtuosa en términos de la defensa de los intereses populares. Combinada con esta nueva mirada económica, surgieron esfuerzos universalistas que reinstalaron la responsabilidad del Estado en la (re)producción del tejido social.
Se recuperó el principio de solidaridad colectiva que caracterizó a los Estados de bienestar, con una lógica que trascendió una visión economicista de los bienes sociales para tornarse en un instrumento de legitimación política.
Volvió el Estado como elemento básico del ordenamiento social, en contraposición a la visión gerencialista que lo considera solo un oferente de los bienes y servicios que, no puedan ser producidos por el sector privado.
Se reintrodujo también, como cambio de perspectiva, la subordinación de la administración pública a la dirección estratégica, la que en la visión nacional popular pertenece a la conducción política, a diferencia del modelo gerencialista, que la ve como interposición a la libre actividad mercantil.
Se trata de promover la acción del funcionariado para el interés público, no a la búsqueda de “ganancia”, propia del sector privado. En todo caso, en la experiencia latinoamericana, los desarrollos fueron como sistemas mixtos, lo que Weber llamaría burocracias patrimoniales [Se benefician pocos ‘particulares’ y funcionarios privilegiados, en contradicción con el interés general]. Para superar el excesivo normalismo y su tendencia al inmovilismo, se trabajó tratando de implantar la idea del compromiso de todos con la “misión” de la organización, y fundar cierto misticismo en torno a ello para funcionarios y empleados públicos.
El Estado por hacer
Entendemos que la experiencia de aquella ola de los años 2.000, dejó sentada las bases para una organización socio-política y económica alternativa (emancipatoria), a la que plantean – y suelen imponer – los establishments del subcontinente, en concomitancia con fuerzas ideológicas hegemónicas mundiales, con un discurso único y unívoco.
El diseño de organización estatal debe ser a la vez, instrumento para contrapesar la concentración de poder por grupos dominantes [élites políticas, económicas, mediáticas] y, herramienta facilitadora de la “modernización social” e “integración regional”.
Aunque naturalmente el decurso de la historia universal es desconocido, algunos escenarios prospectivos nos refieren algunas características que se presentarán o perdurarán en el panorama mundial, en el que los Estados y los movimientos sociales y políticos que les darán nueva forma deberán maniobrar: hegemonía capitalista; fracturas de bloques por reacomodamiento de intereses y lealtades; consolidación de nuevas potencias emergentes (China, Rusia, India) limitantes del “unilateralismo” norteamericano; fuerzas políticas en Latinoamérica contestatarias a los factores de poder hegemónicos a nivel mundial; continuidades institucionales y legitimación de triunfos populares; dificultades de gobernabilidad para las fuerzas populares por la hostilidad de los principales actores económicos y financieros y sumado a oposiciones inmorales y agresivas para defender los privilegios de esas minorías, teniendo los Estados pocas herramientas para limitarlos.
Es un horizonte agonístico [disenso institucionalizado entre adversarios reconocidos y legitimados], disputado por fuerzas políticas programáticas claramente diferenciadas, puja que garantiza el sostenimiento de la vida política, y esto es importante pues es el modo de confrontar proyectos de sociedad disímiles, superando el monótono (y engañoso) consenso neoliberal uniforme [disenso blando porque intervienen solo actores afines].
La lucha por la hegemonía, –atento a las actitudes recurrentes de desapego a la verdadera democracia de la derecha sudamericana – corre, sin embargo, el riesgo de devenir en antagónica [se trata al oponente como enemigo, y en extremos puede conducir a la guerra civil].
Resumidamente, los escenarios planteados hacen prever un contexto hostil para programas transformadores. Los gobiernos de corte nacional-popular deberán conducir con mucha flexibilidad y sagacidad para no extraviar el proyecto estratégico en un marco de perturbaciones y alteraciones constantes. Va de suyo que las tácticas para sortear las vicisitudes no solo se construyen en un análisis de gabinete, sino de la habilidad de conducción y creatividad en la propia escena.
Las estrategias Nacionales-Populares hacia la sociedad
Las opciones ideológicas en pugna previsiblemente pivotearán – con algunos reacomodamientos – en torno a las tres formaciones estatales caracterizadas como:
- La que expresa a las elites o mercado céntrica, por un Estado mínimo que promueva solo el éxito de ‘emprendedores’, y garantice seguridad y resguardo de la propiedad;
- La que interpela a la cultura popular o estado céntrica, y terciando;
- La que promulga la ampliación del espacio para la intervención e iniciativas comunitaristas financiadas, o por el Estado, u organismos internacionales u ONGs, conocida como socio céntrica, de la que sospechamos es incapaz de lidiar con las contradicciones propias de nuestros países.
Acerca de los escenarios que el futuro inmediato planteará, con las limitaciones de todo ejercicio intelectual, se puede vislumbrar algunas condiciones que ya existen y más probablemente pervivirán:
- Enfrentamiento potente con una oposición virulenta (y destituyente) que responde al establishment.
- Hostilidad sin reparos prácticos (tal vez, solo semánticos con demócratas en el poder) para todo intento de despegarse de su “patrocinio”.
- Fuerte puja con los sectores hegemónicos por la captura de parte de la renta de los sistemas primario-exportadores (retenciones a la soja, minería, petróleo, etc.). Mientras que aquellos pretenden debilitar al sector público retaceándole fondos (a la vez que amplían sus ganancias), el Estado necesita de esos recursos sin los cuales no puede fondear los programas de desarrollo y de inclusión social, amén de herramienta histórica para “disciplinar” al capital.
Como parte de la tradición de los procesos emancipadores es la búsqueda de la estabilidad para concentrarse en construir poder. El liderazgo político coopta en su proyecto a actores sindicales y sociales, para empoderarlos después bajo su coordinación y articulación intersectorial, ganando el espacio público y poder contrabalancear así al “poder fáctico” (que ostenta la mayoría de los medios de prensa y recursos para desestabilizar).
Ese mismo camino de construcción de poder popular, genera tensiones a veces entre los fines particularistas sectoriales y los fines universalistas que encarna el Estado. La capacidad de negociación y la de llegar a acuerdos debe estar incólume en el funcionariado competente.
Sería aconsejable (desde el gobierno popular) sostener y – desde ya – ampliar, en todo lo posible la alianza de clases constitutiva del modelo, evitando que las tensiones internas bloqueen los esfuerzos del liderazgo político, y buscar soluciones internas superadoras. Ello es particularmente así, ya que los ‘contendientes’ al polarizar el discurso, generan situaciones de ‘empate’ ideológico en la sociedad y la consecuencia es un debilitamiento en la capacidad de maniobra del legítimo gobernante. En ese orden, los recientes resultados electorales de Ecuador, Bolivia y Perú hablan por sí mismos. El poder decisorio y la fijación de agenda no pueden perderse a manos del adversario.
Las demandas sociales y el desarrollo
Un problema clásico a atender por un gobierno nacional-popular, es a la resolución de las contradicciones entre las demandas sociales y el desarrollo económico, o sea, entre las urgencias del subconsumo de los sectores populares y las necesidades de inversión.
Históricamente se trató de acordar mediante un pacto poli clasista [industriales, trabajadores, técnicos gubernamentales y clases medias profesionales] –dirigido por el Estado– que debería limar los conflictos de intereses y permitir que las empresas nacionales conquistaran el mercado transnacional. La burguesía fungiendo como representante de los intereses industrialistas nacionales.
Pero en la actualidad, luego de la enajenación masiva de los ’90, el 60% de las grandes empresas operando en la Argentina son de origen extranjero, capitalismo cazador de rentas y muy concentrado (aunque dinámico para cambiar sectores productivos), con lo cual se torna muy difícil de sostener cualquier alianza en ese sentido. Incluso, el gran capital – luego de años alternos de liberalismo explícito – se percibe muy empoderado e incluso, hegemónico su segmento financiero, por lo que se muestra renuente a cumplir con regulaciones estatales.
Todo proyecto de legitimación tiene costos que se deben compensar, el endeudamiento irresponsable no es una forma óptima de financiar la inversión, so pena de pagar con desequilibrios fiscales, rojos en cuentas externas e inflación (como ocurrió en la gestión neoliberal macrista).
Participación y conducción política
Es menester reflotar el concepto de “participación” pero dándole su verdadero y democrático sentido, y diferenciándolo del atribuido hipócritamente por la gestión neoliberal que desnaturalizó este y otros más, ya que permitió que los actores más poderosos de la sociedad civil impusieran sus intereses, siendo los únicos que usaron todas las prerrogativas (sin cumplir compromisos), mientras se les negaba a otros sectores.
Para una verdadera construcción política es necesario establecer lazos con diferentes actores y abrir espacios de participación (y de atracción), verdadero motor de todo proceso de transformación. Instituciones donde se puedan articular los intereses sectoriales para incluirlos y encausarlos consensuadamente en el proyecto.
Lo técnico y lo político en tensión
Existe una lógica técnica y una lógica política para aplicar en toda política pública. Mas allá del necesario despliegue instrumental de la primera, nos inclinamos por la supremacía de la segunda, considerándola el espacio de conducción de todo el proceso social.
La historia (nacional y latinoamericana) demostró que el énfasis técnico de los proyectos de desarrollo – originados en la concepción ideológica de que las demandas populares son “irracionales”, y, por eso, no confiables – generó una deslegitimación (debilidad política) que terminó por cancelarlos sin concluir sus cometidos.
Solo un fuerte proceso de legitimación política podrá defender el proceso de cambio ante los sectores más poderosos del capital que ven afectados sus intereses. Esa “domesticación” del capital solo se logra vía movilización social. Por ello, se debe generar conciencia y lograr el involucramiento comprometido.
Patrón y gestión de respuestas
La preeminencia de la dimensión política no implica la irrelevancia de la esfera tecno-administrativa. Todo lo contrario, puesto que las mejores decisiones políticas pueden verse frustradas por un mal diseño, una deficiente planificación, descoordinación en su ejecución o llanamente por incapacidad del aparato administrativo.
Así como las gestiones neoliberales de origen empresario, enfatizan la ‘eficiencia’ organizativa y hasta tercerizan redundantemente estructuras y actividades para asegurarla, sin considerar las demandas populares, los gobiernos de corte popular, suelen subestimar la importancia de un buen marco burocrático para consumar objetivos.
La acción del Estado debe ser pensada desde el ámbito tecno-administrativo también. El enfoque tal vez más adecuado, debería incluir las siguientes premisas:
- Conducción a partir de valores compartidos hacia los objetivos estratégicos de la administración pública (oposición a visiones unidireccionalmente fiscalistas y/o tecnocráticas).
- Equilibrio entre la participación ciudadana, lo técnico y lo político-institucional [preeminente], (oposición a la centralidad del mercado, a la dominación burocrática y al oenegeísmo).
- Peculiaridad de cada administración pública: respeto por el acervo y cultura estatal propio de cada país para su organización estatal (oposición a la imposición de recetas universales del modelo de la NGP y/o del modelo burocrático tradicional).
- Gestión solidaria desde la profesionalización del empleo público: privilegiando el mérito social y el “enfoque solidario”, empleados comprometidos con los valores de un proyecto nacional con vocación democrática.
En definitiva, acabamos de delinear un “tipo ideal” de Estado, que entendemos podría llevar adelante la laboriosa tarea de abrir un camino al verdadero desarrollo, que solo puede ser el soberano; la vía elegida en consenso con las fuerzas sociales y económicas de la nación, para su exclusivo provecho, y no aquella deriva que sugieren –y ya probadamente fallida en nuestra experiencia– desde los organismos internacionales, empresas monopólicas transnacionales o por la “generosidad” de Washington, u otra capital de potencia para el caso.
